
Mégis meglesz az egytucat: a Kormánynak a hatályos Alkotmány e parlamenti cikluson belüli tizenkettedik módosítására vonatkozó javaslata durván másfél hónapra fogja lehetővé tenni, hogy egyszerű többséggel elfogadott törvény helyi önkormányzati tulajdont az államnak vagy helyi önkormányzatnak átadjon. Ebből a 'lastminute' akcióbólcsak annyi következik, hogy sürgős és fontos a kormánypártoknak a megyei önkormányzati vagyon január 1-jei, a 2012-es költségvetési év kezdetéhez igazított átvétele, de az ezt elérni kívánó törvényjavaslat egyelőre inkább a káosz, mint a preambulumában hivatkozott 'Jó Állam' és a közszolgáltatások maradéktalan biztosítása felé mutat. Pedig ha itt nem sikerül néhány hónapon belül rendezni a sorokat, akkor olyan működési zavarok jöhetnek, hogy a Pest megyei intézmények gázcsapja elzárásának kormányülést is megjárt problémájára már csak maguk a megfázott kisdiákok fognak emlékezni.
Kezdjük ott, hogy végre ismét valós probléma rendszerszintű megoldásával próbálkozik a Kormány. Az összes közvetlenül választott alkotmányos szerv közül a legkisebb beágyazottsággal rendelkező megyei önkormányzatok intézményfenntartó tevékenysége az elmúlt huszonegy évben minden volt, csak sikeres nem. Nehéz megállapítani, hogy ehhez mennyiben járult hozzá, hogy a központi költségvetés rendre elmulasztotta a feladatok ellátásához szükséges források biztosítását, és még a központi állami szervek kiadásaihoz képest is folyamatosan csökkent az önkormányzatok támogatása. Nyilván ez a legfontosabb tényező a hatalmas adósság felhalmozásában, de a megyéknek a megyei jogú városokkal való - kezdetektől elhibázott - feladat- és felelősségmegosztása, valamint a megyei önkormányzatok saját hibás döntései is fontos tényezők.
A megyei önkormányzati szinttel tehát tenni kell valamit: a vagyon központi állami kezelésbe vétele akár hatékonysági tartalékokat is fölszabadíthat. Nem meglepő, hogy a vármegyévé végül át nem keresztelt önkormányzati szintet végül a kormánypártok megfosztják attól az egyetlen közfeladattól, amit önállóan látott el. Ez a gyakorlatban teljes eljelentéktelenedést jelenthez, hiszen nem valószínű, hogy az új feladatként emlegetett területfejlesztési döntéseket az állam tényleg átengedné egy tőle független szervnek azok után, hogy az elmúlt évtizedetben a mindenkori kormány mindig meghatározó (és döntő) kontrollt gyakorolt a fejlesztési pénzek felett.
Amit azonban eddig a hosszú előkészítés után feltűnően későn megszületett politikai döntés óta a végrehajtásból láthatunk, az egyelőre nem mutat a hatékonyabb állami működés irányába. A láthatóan a 2010-es átadás-átvételi törvény (pl. Tarlós István ugyanolyan teljességi nyilatkozatot ír most alá, mint amit tavaly Demszkytől kapott) és a kormányhivatali törvény szövegkincséből építkező törvényjavaslatnak komolyabb átgondolást csak az egészségügyi intézményi vagyon átadásáról szóló – vélhetően már régebben megírt – részei tükröznek, a legfontosabb kérdésekben pedig kérdést látunk kérdés hátán. Ezekből szedtük össze a legfontosabbakat.
1. Mi kerül állami tulajdonba? Nem lehet pontosan tudni. Elvileg a fővárosnak a törvény mellékletében felsorolt kórházai, valamint a megyei önkormányzatok által fenntartott intézményekhez kapcsolódó minden vagyon, ideértve ezek gazdasági társaságait, ingatlanait és tartozásait is. A megyék tekintetében azonban a szöveg – részben egymással is ellentétes – rendelkezéseiből több és kevesebb is következhet. Egyrészt a törvényi einstand a megyei önkormányzat minden vagyonára kiterjed a megyeháza épületéig és a megyei közgyűlés elnökének szolgálati laptopjáig kiterjedően, másrészt viszont „az átvétel alól kivételt képez a megyei önkormányzat és az állam által kötött külön megállapodásban meghatározott vagyonelemek köre”, bármi is ez.
A törvénynek a parciális érdekek korlátozása érdekében világos elvek mentén kellene megmondania, hogy mi maradhat az önkormányzatoknál. Ám láthatóan nem hogy átlátható szempontok, de szempontok sincsenek: ezért kényszerül a törvényjavaslat a zártan végigvezetett jogutódlási szabályrendszert egy bizonytalan tartalmú kivételi rendelkezéssel zárójelbe rakni, jogtörténeti újdonságként létrehozva a törvény erejénél fogva beálló, de az érintettek formátlan megállapodásával megakadályozható joghatást. Az is kérdés, hogy a változást bejegyezni köteles bíróságok honnan fogják majd tudni, hogy ilyen – akár szóbeli – megállapodás nem akadályozza-e a tulajdonosváltás bejegyzését, és természetesen a megállapodás nyilvánossága sem biztosított.
Az erősen mutyibarát szabályozási környezetben így tehát halmozottan igaz, hogy az állami ’mentőöv’ (ha lehet így hívni valamit, ami a kimentett de facto megszüntetését, a ’szent istváni megyerendszer’ felszámolását hozza el) üzenete az, hogy az az önkormányzat járt jól, aki kiköltekezett, hiszen ott voltak eddig fejlesztések, és az állami akvizíció után pedig ugyanabból a helyzetből várhatják majd a folytatást, mint a takarékosabban gazdálkodók.
2. Mikor történik meg a tulajdonosváltás? A törvény szerint 2012. január 1-jén, ám ha a tulajdonsás ténylegességéhez szükséges azon szempontot is figyelembe vesszük, hogy az új tulajdonos mikortól tud ténylegesen rendelkezni a tulajdon felett, akkor ezt sem tudjuk pontosan. Az alkotmánymódosítás és az ex lege átszállás mellett a bejegyzési szabályokkal is biztosra menne a javaslat: a bíróság és a cégbíróság nyolc napon belül köteles bejegyezni a tulajdonosváltást, ha ezt az állami fenntartó jelzi neki. Ám egyrészt itt is bejön a külön megállapodások miatti bizonytalanság, másrészt magával az állammal sokkal nagyvonalúbb a szabályozás: a cégbírósághoz benyújtott változásbejelentési kérelem előterjesztésére például a törvény hatálybalépésétől számított 90 nap állna rendelkezésre, ami bőven februári határidőt jelent. Nem felelőtlenség ezért azt feltételezni, hogy ugyanaz zajlik majd le, mint egy évvel korábban a kormányhivatalok kialakításánál: a túl későn elfogadott törvény miatt nem egy készre alakított struktúra áll majd fel, hanem az első egy vagy két negyedév a helykereséssel zajlik. Mindezt persze el lehetet volna kerülni akkor, ha a döntéshozó és a törvényelőkészítő gyorsabb.
3. Ki lesz az új fenntartó? Ezt tudjuk a legkevésbé. A benyújtott törvényjavaslat lényegében duplikálja a közigazgatási hivatalt: a kormányhivatalt is irányító kormánymegbízott (azaz a jelenlegi állás szerint jellemzően egy-egy, a megyei közgyűlési elnökhöz hasonló helyi beágyazottságú, ám tőle szükségképpen különböző helyi politikus) irányítása alatt jönne létre egy-egy megyei intézményfenntartó központ. Ez a megyei szintű állami központ ugyanakkor költségvetési középirányító jogkörét csak a kormánymegbízott jóváhagyásával gyakorolhatná, így költségvetési szervként önálló lehet ugyan, szakmailag azonban aligha. Erre utal az is, hogy a legalsó szintű ügyintézője kinevezése tekintetében is megkapná a kormánymegbízott ugyanazt a vétójogot, amit a kormányhivatal kormánytisztviselői felett már gyakorol.
Ez tehát lényegében azt jelentené, hogy a megmaradnak (hivatalaiktól talán megfosztva, de meglátjuk még a megállapodásokat) a megyei önkormányzatok, és emellett jönne létre minden megyébe még egy-egy új szerv, amely annyiban különbözik első látásra a megyétől, hogy egy másik fidesz-kdnp-s politikus áll az élén. Lehet, hogy nem ez az elsődleges rövidtávú szempont, hiszen az adósságok és a vagyon állami kalapba öntésének még ekkor is megvannak a közvetlen hasznai (pl. a könnyebb finanszírozhatóság), de ez akkor sem garancia az érdemi változásra. Úgy látszik egyébként, hogy a kérdés még nincsen lejátszva, mert egy kormánypárti módosító a szervezeti ügyeket teljes egészében kormányrendeletre utalná. Ez – kormányzati szervről lévén szó – szívünknek ugyan kedves megoldás, de ha azt is jelenti, hogy az struktúrával kapcsolatban még minden kérdés nyitott, és megint decemberben fog eldőlni, akkor az önmagában is komoly veszélyeket hordoz.
4. Hogyan érinti ez a folyamatos intézményi működést? Ez is képlékenynek látszik, de a szándék egyértelmű: arrafelé tartanak a dolgok, hogy a törvényi átszállással a mandátumokat még töltő intézményvezetőktől is megszabadulnak a kormánypártok. A benyújtott szöveg arra adott volna lehetőséget, hogy a fenntartó – ha akar – március végéig lefutó új pályázattal váltson intézményvezetőt, de egy újabb kormánypárti módosító ezt elhagyva már csak annyit mondana ki – az ex lege rendezés újabb szintjére lépve –, hogy a törvény erejénél fogva az intézményvezetői megbízások legkésőbb március 31-én szűnnek meg - ha a fenntartó másként nem dönt. Márpedig ennek az időzítésnek az önmagáért való sietségen kívül igen kevés értelme van: olyan időpontban kellene új pályázatot kiírni, amikor az új fenntartó még felmérni sem tudta a gazdálkodás és a közfeladat-ellátás helyzetét, így aztán jó eséllyel számos olyan intézmény élére kerül majd új vezető, amelyik utóbb megszűnik vagy beolvad majd valahova. Ezért ha valamikor nincs értelme a törvény erejénél fogva (alkotmányossági szempontból amúgy nem veszélytelenül) továbbműködő intézmények élén váltani, az valószínűleg most van – mint ahogy ezt egyébként egy harmadik kormánypárti képviselő azóta visszavont módosító indítványa alapján gondolta is.
Mindezek alapján mi nem nagyon látjuk a garanciákat arra, hogy elkerülhetőek legyenek a váltással kapcsolatos komoly működési zavarok. Ha pedig rendszerszinten megy valami gallyra mind a 19 megyében, akkor azon se alkotmány-, illetve akkor már remélhetőleg ritkább alaptörvénymódosítás, se Pintér Sándor határozott fellépése nem fog segíteni. Ha valóban akadozik majd a végrehajtás, akkor érdemes emlékeznünk majd arra, hogy a probléma gyökere nem az igazgatásban, hanem a politikai döntés időzítésében keresendő. Annyi bajunk van most éppen, nem kellene a kapkodásból fakadó felesleges kockázatokkal tetézni őket.
A győztes pályázat szakmai tartalmára tekintettel nem csodálkozunk a heves reakciókon az Új Színház igazgatói pályázatának eredményével kapcsolatban. A történtek sok minden más mellett arra is felhívják a figyelmet, hogy hasonló önkormányzati döntések még szélső esetben sem nagyon bizonyulhatnak jogsértőnek. Ennek színigazgatókinevezés-ügyben speciális okai is vannak, de a meghatározó inkább az, hogy ma nincs is mód arra, hogy a jogellenesség megállapítását egy önkormányzati fenntartói döntés esetén bárki kikényszerítse.
Az anyagi jogról – úgy történt-e a kinevezés, ahogy azt a jogszabályok előírják?
A konkrét ügyben több törvény is szerepet játszhat, de magának a kinevezésnek a jogellenességét szerintünk egyik sem alapozza meg egyértelműen. Ebből az előadó-művészeti törvényt – amelyiknek az az emlékezetes végrehajtási rendelete született – rövidre zárhatjuk, az ugyanis ez érdemi tartalmi feltételt csak annyiban támaszt, hogy az intézményvezetőnek szakirányú felsőfokú végzettséggel és ötéves szakmai gyakorlattal kell rendelkeznie, előbbi alól ráadásul miniszteri felmentés is adható. Részletes szabályai vannak ugyan a pályázat értékelési eljárásának, ám a véleményezési joggal rendelkező szakmai bizottság véleményének semmibe vétele biztosan nem alapoz meg jogsértést. Maradna az, hogy önmagában a pályázati kiírásban foglalt szempontrendszer megsértését tekintjük jogsértésnek, de ehhez az értelmezéshez kellene némi jó-, illetve rosszindulat.
A második állomáshoz az előadó-művészeti törvénytől érkezünk, amely munkaviszonnyá minősítette az intézményvezetői jogviszonyt, ami ennek hiányában az önkormányzati fenntartású színházaknál közalkalmazotti jogviszony lenne. Ez természetesen sokkal szabadabb rezsimet jelent a munkáltatónak: a Munka Törvénykönyvének a munkaviszony létesítésére vonatkozó keretszabályait szinte lehetetlen megsérteni, így az egyenlő bánásmódról szóló törvény lehetséges megsértése marad. Ez sem egy egyszerű történet, de még ennek lehet a legtöbb ténybeli alapja, hiszen a győztes pályázatnak nem nagyon van értékelhető színházszakmai tartalma, így a vesztes pályázó állíthatná, hogy a döntés önkényes volt, őt valamely, a színigazgatói posztra és a konkrét színház igazgatásától független okból érte a döntés folytán hátrány. Ez az álláspont Márta István nyilvános megszólalásaiból következik ugyan, de egyrészt pert vagy az Egyenlő Bánásmód Hatóságnál közigazgatási hatósági eljárást a konkrét ügyben csak ő maga tudna indítani. Másrészt egy ilyen eljárás sikere még mindig csak az ő pályázatának elutasítása tekintetében fenyegetné szankciókkal a fővárost, de Dörner György kinevezésének jogszerűségét nem érintené: a diszkriminált jelentkező helyett felvett másik munkavállaló kirúgására nem kötelez senkit a jog.
Az eljárásról – és érdekel-e ez valakit?
Még ha jogellenes is a kinevezés, ezt megállapítani aligha fogja bárki is.
A széles választékból kedvenc Szijjártó Péter-idézetünk még az alkotmánybírósági hatáskör alkotmányi korlátozásakor hangzott el: „ha az Alkotmánybíróság valamiről nem tudja kimondani, hogy alkotmányellenes, az azt jelenti, hogy nem alkotmányellenes”. Azt kell, hogy mondjuk, hogy ebben a jogi realizmus talaján álló megállapításban – ha az okot és az okozatot megfelelő sorrendbe állítjuk benne – van igazság. Egy másik klasszikus megszólalást parafrazeálva: amelyik jogszabály megsértésének megállapítását nem lehet kikényszeríteni, az annyit is ér.
A települési önkormányzat egyedi döntései közül ugyanis azok, amelyeket nem hatósági jogkörben hoz, jogi úton lényegében nem tehetőek kérdésessé még akkor sem, hogyha esetleg egyértelműen törvénysértőek. E döntések törvényességét ugyan a területi kormányhivatalok vizsgálhatják, és meg is támadhatják a bíróságon, azonban ez az eljárás nem kényszeríthető ki, közvetlenül a bírósághoz pedig még az érintettek sem fordulhatnak. Azaz ha a kormányhivatal úgy látja, hogy nem törvényes a döntés, akkor történhet valami, de ennek hiányában nem lesz fórum a jogellenesség megállapítására. Ha a közjog felteszi a kezét, elvi lehetőségként még ott van ugyan a polgári jog: ha a jogsértés kárt okozott, akkor polgári jogi kártérítési igénnyel a károsult (azaz megint csak a vesztes pályázó) felléphet, de ez egyrészt rögös út (máshonnan meg nem térülő kárt nehéz igazolni), másrészt a közérdek sérelmét (ha volt ilyen) nem orvosolja.
Így aztán az intézményvezetői pályázatról hozott döntésen számon lehet ugyan kérni szakmai szempontokat, de az közjogi értelemben mindenképpen tisztán politikai ügy. Az ugyanúgy, mint a többi fenntartói döntés ¬– az iskolabezárástól a városüzemeltetési kht. megszüntetéséig – végső soron jogi úton nem támadható, az önkormányzás politikai felelősségi körébe tartozó aktus. Azaz következményeinek megállapítása nem tárgyalótermekben, hanem választófülkékben történik.
Ez szerintünk irányát tekintve rendben van ugyan, de ilyen széles körben nem feltétlenül helyes, hiszen ha a kormányzat nem akarja az ügyben exponálni magát (amire például az esztergomi saga esetében látunk példát), akkor akár nyilvánvaló alkotmány- és törvénysértések is évekig kezeletlenek maradnak. Az önkormányzati rendszer átalakítása elvileg lehetőséget ad ennek az újragondolására, de ehhez – minthogy az állam egészének önérdeke szempontjából haszna nincs, eljárási terhe és kockázata viszont van – nem fűzünk túl nagy reményeket.
Disclaimer: Véleményünket az ügyben nyilvánosságra hozott dokumentumok alapján alakítottuk ki: e források szükségképpen nem alkalmasak a konkrét üggyel összefüggő átfogó jogi álláspont megalapozására. A poszt célja ennek megfelelően természetesen nem az ügy 'megoldása', hanem a jogszabályi háttér értékelő bemutatása.
A magyar gazdaság versenyképességét mérő Doing Business rangsorban Magyarország a cégalapítás gyorsaságával tudott jelentősen előbbre lépni az elmúlt években. Az egyszerűsített cégeljárás bevezetése azt eredményezte, hogy ezen a téren a magyar jogrendszer az európai élbolyba került a gyorsaságot illetően.
Ez nagyjából annak volt köszönhető, hogy szerződésmintával (szinte formanyomtatvánnyal) is lehetett céget alapítani, amit az elektronikus ügyintézésnek köszönhetően egy óra alatt bejegyzett a cégbíróság. A korábbi százezer forintos illeték helyett az állam már csak 15 ezer forintot kér illetékként a cégalapításért, ráadásul - ha nyögvenyelősen is - de kialakított az államkincstár egy olyan illetékfizetési rendszert, amiben az eljáró ügyvéd felelőssége az illeték befizetése. Így nem kell megvárni a banki átutalást és annak visszaigazolását a cégeljárás megindításához, legfeljebb utólag hajtja be az adóhivatal a pénzt az ügyvéden.
Kapott persze kritikát is a gyors rendszer: a bírálók szerint az egyórás cégalapítás lehetővé teszi, hogy a csődeljárás vagy a felszámolási eljárás elől gyorsan menekíthesse át egy másik cégbe a vagyont a rosszhiszemű tulajdonos.
A kormányzat meghallgatva a kritikát változtatni kíván: a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium honlapján közzétett tervezet azonban két szempontból is a kőbaltára emlékeztet. Egyrészt a finomhangolás, a tényleges problémák sebészi szikével való megoldása helyett kőbaltával szétveri a versenyképességet segítő gyors cégeljárási rendszert, másrészt pedig a kőbalták korának államfelfogását idéző módon a partnerség helyett a hivatali packázásnak alapoz meg.
Mi változna a tervezet szerint?
Először is az egyszerűsített eljárásban történő kft.-alapítás illetéke 15 ezer forintról 70 ezer forintra nőne. Ez akárhogy is számoljuk, majdnem ötszörös emelés. Érdekes elképzelés ez a kis- és középvállalkozásokat segíteni akaró, az ő versenyképességük erősítését a zászlajára tűző kormányzattól.
Másodszor megszűnik az egyszerűsített cégeljárás egyórás határideje: hiába készül szerződésmintával a társaság alapító okirata, a cégbíróságnak 15 napja van a bejegyzésre. Egyfelől el nem tudjuk képzelni, mit vizsgálna két héten keresztül a cégbíróság, ha egyszer az alapító okirat a törvényben meghatározott minta alapján készül. Másfelől ezzel az intézkedéssel csak annyit ér el a jogalkotó, hogy az első 14 napban a cégbíróság fektetni fogja az ügyet.
Harmadszor megszűnik annak a lehetősége, hogy az ügyvéd nyilatkozzon az illeték befizetéséről, amit aztán rajta hajtanak be, ha a cégbíróság és az államkincstár adategyeztetése szerint mégsem teljesítette fizetési kötelezettségét. Ehelyett visszaáll a rendszer arra a régi rendszerre, hogy az illeték befizetéséről az államkincstár a beérkezését követően igazolást küld, amit külön csatolni kell a cégbírósági beadványhoz. Ez a cégeljárás idejét legalább 5 nappal meghosszabbítja, és a polgárra terheli az ügyintézésnek egy olyan részét, amit a két állami szerv egymás között is lerendezhetne.
Negyedszer a törvénytervezet előírná, hogy hatósági erkölcsi bizonyítványt kell csatolni a cégbejegyzési kérelemhez. Hiába tudná a cégbíróság egyszerűen és automatizáltan lekérdezni a bűnügyi nyilvántartóból, hogy tényleg büntetlen előéletű-e az, aki annak mondja magát, mégis megkövetelné a kormányzat az erkölcsi bizonyítvány kiváltásának legalább egy hétig tartó procedúráját a vállalkozásba kezdő polgároktól.
Ötödször a közkereseti társaságok, a betéti társaságok és a korlátolt felelősségű társaságok részesedéseinek átruházásához az adóhatóság előzetes engedélyére lenne szükség. Ennek eljárási határideje az általános szabályok szerint 30 nap, amivel a cégeljárás határideje meghosszabbodik. Ha határidőn belül az adóhatóság nem válaszol a megkeresésre, a jóváhagyását akkor sem lehet megadottnak tekinteni. A jóváhagyást az adóhatóságnak akkor is meg kell tagadnia (vagy biztosítékadást kell előírnia), ha bármilyen peres ügye van a cégnek a tevékenységével összefüggésben. Az intézkedés nyilván azt akarja megakadályozni, hogy Kaya Ibrahimoknak vagy vagyontalan embereknek játsszák át a tartozásokat felhalmozott társaságokat. Persze a tervezett módosítással csak annyi történik, hogy innentől részvénytársaságot kell alapítania annak, aki később gyorsan meg akar szabadulni a cégétől, mert így ki tudja kerülni az idegőrlő adóhatósági jóváhagyási eljárást.
Mindez tökéletes ellentéte annak, ahogyan az állami működést át kellene alakítani. A cégeljárás a javaslat elfogadása esetén visszasüllyedne arra a szintre, ahol egyébként a tipikus magyar állami szervek működnek. Az eljárásba beépített formális fékek ráadásul pontosan nem a visszaélések megakadályozását szolgálják, hiszen olyan rutinmunkaterhet rónak a cégbíróságokra és az adóhatóságra is, ami az érdemi vizsgálatoktól veszi el az energiát.
A felszámolás előli vagyonátmentésekkel szemben persze fel kell lépnie az államnak. Ehhez az állami adatbázisok egymással való jó kommunikációjára, a rosszhiszemű szereplők magánvagyonának megterhelésére, adott esetben a bizonyítási teher megfordítására (bizonyítsa a céget eladó személy, hogy a szerencsétlen hajléktalanra való átruházásnak volt jogszerű gazdasági célja), az állami szervek gyors eljárására van szükség. Nem pedig a versenyképességet romboló, végig nem gondolt, elő nem készített, akarnok intézkedésekre.
Ha ezt jelenti az ország újjászervezése, akkor lehet, hogy mi maradnánk a réginél.
Az Alkotmánybíróságról szóló új törvényjavaslat meglévő szakmai erényei helyett arról marad majd nevezetes, hogy ez tette teljessé a hatékony hazai alkotmányvédelem többéves, a jelenlegi kormánytöbbség alkotmányellenes intézkedéseinek védelmében végrehajtott felfüggesztését.
Bár szokás kárhoztatni az Orbán-kormányt az intézkedések végiggondolatlansága miatt, a közjogi rendszer átformálása jól mutatja, hogy akár bonyolultabb logikai feladatokat is meg tudnak oldani kifejezetten alaposan a kormánypártok. Az persze sokat segít, ha nincs olyan tényező a feladványban, amit a jogi szabályozás ne lenne képes meghatározni, így tisztán hidegfejű számítással el lehet jutni a cél szempontjából optimális megoldásig.
A legjobb példa erre a kormányzati ciklusban hozott törvényeket az Alkotmánybíróságtól megóvó intézkedések rendszere. Ebben éppen a legnagyobb port kavart közpénzügyi hatáskör-korlátozás látszik mára a legkisebb (bár az ágazati különadós indítványok eheti elutasítására is tekintettel még mindig jelentős) hatást elérni. A testület újonnan választott tagokkal történő – megjósolhatatlan, de a hivatalban lévő kormányra bízvást nem kedvezőtlen hatású – bővítése mellett mi az érintett által kezdeményezett utólagos normakontroll kivezetését, azaz az eljárási szabályok átalakítását látjuk a legfontosabbnak. Hiába lehetne ugyanis többsége akár egy, a tételes hatáskör-korlátozást szűken értelmező álláspontnak mondjuk a jövő évi adócsomag egy diszkriminatív adóemelése kapcsán, ha az ügy évekig nem tud majd az Alkotmánybírósághoz eljutni.
Márpedig 2012. január 1-jével a legtöbb ügyfél úgy 2-3 évet távolodik egy lehetséges, számára kedvező alkotmánybírósági határozattól. Ha azt vizsgáljuk, hogy mi juthat el ma az AB-hoz, akkor nem kell különösebb szót vesztegetnünk az előzetes normakontrollra: az első köztársasági elnöki vétó valamiért még várat magára, az indítványozói kör pedig az Országgyűléssel bővül ugyan, de így se várunk indítványdömpinget ebben a hatáskörben. Bőven elég tehát a már hatályos normák felülvizsgálatának formáival foglalkoznunk.
A fontosabb alkotmánybírósági hatáskörök változása
az eljárás neve | az ügy tárgya | eljárásrend | |
ma | 2012-től | ||
absztrakt utólagos normakontroll | az alkotmányellenes, illetve nemzetközi szerződést sértő norma felülvizsgálata konkrét ügy hiányában is | bárki kezdeményezheti | a Kormány, az országgyűlési képviselők egynegyede és az ombudsman kezdeményezheti |
nemzetközi szerződésbe ütközés megállapítása | |||
konkrét utólagos normakontroll | egy adott bírósági eljárásban alkalmazandó norma felülvizsgálata | az eljáró bíró kezdeményezheti | nincs változás |
alkotmányjogi panasz | alkotmányellenes norma alkalmazása miatt alapjogsértő bírói vagy más döntés felülvizsgálata, ha azok jogorvoslattal meg nem támadhatóak | az érintett kezdeményezheti | nincs elvi változás, azonban új megfogalmazások: ha nem a bíróság döntött, akkor az ’közvetlenül, bírói döntés nélkül bekövetkezett jogsérelem’ esetén és ’kivételesen’ támadható meg |
’valódi’ alkotmányjogi panasz | alapjogsértő bírósági döntéssel szemben, ha az jogorvoslattal nem támadható meg | nincs ilyen eljárás | az érintett kezdeményezésére |
Az új törvényi rendszer tagadhatatlan erénye, hogy a valódi alapjogi panasz megteremtésével teljessé teszi az alapjogvédelem rendszerét. Csakhogy amíg ez a zárkő a rendes bíróság előtti többfokú eljárás lefolytatását követően épül rá a rendszerre, addig az utólagos normakontroll VIP-esítésével a költséges – és persze ezekben az esetekben nyilván bukott – bírósági eljárás végigvitelére minden érintett rákényszerül, ha akar valamit a Donáti utcából.
Szembeötlő változás emellett, hogy nemzetközi szerződésbe ütközést az érintett a benyújtott Abtv.-javaslat alapján még alkotmányjogi panasszal sem tudna kimondatni az Alkotmánybírósággal, így egyetlen esélye az maradna, ha az ügyében eljárós bírót sikerül meggyőznie egy konkrét normakontroll szükségességéről. Végül érdekesség, hogy Szabó Máté korábbi, a hozzá fordulók indítványainak postázására ajánlkozó elképzelése kapott egy külön kizáró rendelkezést: „[a]z Alkotmánybíróság a jogszabály Alaptörvénnyel való összhangját az alapvető jogok biztosának határozott kérelmet tartalmazó indítványa alapján akkor vizsgálja, ha az alapvető jogok biztosának álláspontja szerint a jogszabály alaptörvény-ellenessége fennáll.”
A korábban benyújtott, el nem bírált indítványok január 1-jei rituális elégetése ehhez képest már csak a cél elérésének logikusan megválasztott eszköze. A törvényjavaslat körmönfont megfogalmazású átmeneti rendelkezése helyett az egyszerűbb jogalkotás jegyében elég lenne beírni, hogy a ledarált indítványok benyújtói a március végéig akkor is benyújthatják alapjogi panaszukat, ha kicsúsztak a 60 napos határidőből – a végül majd el nem bírált ügyek indítványozói ugyanis mindössze ennyi kedvezményt kapnak bocsánatkérés helyett. A gyakorlatban persze ez azt jelenti, hogy az alapjogvédelem korlátozása visszamenőleges hatályú, a tipikusan többéves átfutási idő miatt meghiúsult mindazok várakozása, akik az elmúlt években abban bíztak, hogy a távoli jövőben majd az Alkotmánybíróság nekik ad igazat.
Bár még így is maradhat néhány bizonytalansági pont (például az ’érintett’, a ’kivételesség’ vagy a ’közvetlen jogsérelem’ fogalmának értelmezése, avagy egy-egy bírói kezdeményezés), az alaptörvény-alkotók álma nyugodt lehet: mire a médiatörvény, a nyugdíjeinstand, a büntetőeljárási novella vagy akár a végtörlesztés egyedi ügyei megmásszák a bírósági rendszer piramisát, addigra alighanem vége is lesz ennek a kormányzati ciklusnak. Ennél kevésbé elegáns, de szintén jól kiszámítható a lezárt gát felnyitása: a képviselők egynegyedének aláírása ma még az MSZP és a Jobbik együttműködését kívánná meg, ugyanakkor egy esetleg ellenzékbe szoruló Fidesz minden bizonnyal egymaga tudna az Alkotmánybírósághoz fordulni. A politikai eredmény egyértelműen diagnosztizálható: az Alkotmánybíróság döntései egy következetesen alkotmánysértő kormányzás esetén sem tudják majd befolyásolni a választói akaratot.
A megoldás tehát kifejezetten körültekintő. Nagy kár, hogy a cél a rövid- és középtávú pártpolitikai haszon maximalizálása volt: ha annak rendje és módja szerint a tudatlanság fátyla alatt született volna meg az alkotmányunk, akkor azonos körültekintéssel valóban jó megoldás születhetett volna.
Lázár vitéz hétfőn levágta a játékgépes hidra fejét a játékadó emelését hétszeresre növelve. Megvizsgáltuk a gyilkos fegyvert, amely nem csak pengeéles, de mérgezett is. (A végén meglepetés jó példával!)
A korábbi posztunkban elemzett módon lóhalálában, november 1-jével hatályba léptetett, a jövedéki és a játékadó emelését tartalmazó mini adócsomag eredetileg is jelentősen növelte volna a pénznyerő automaták adóterhét. Az automaták üzemeltetőinek adóztatása – már csak a nehéz ellenőrizhetőség miatt is logikusan – tételes adóval működik: ma az elektronikus kaszinóban lévő gépekre 120.000, a többire 100.000 forint a havi tétel. (A játékkaszinók gépeinél nincs tételes adó, ott ez is a bevételarányos adózás része, ez így is marad, és ott messze nem ilyen brutális az emelés…) Ezen a benyújtott törvényjavaslat láthatóan bevételnövelési – és szavakban népnevelési – céllal, ahogy a dohánytermékek adójával szokás, csavart egyet, így 125.000, illetve 150.000 lett volna az adó.
Majd jött a hétfő, amikor is megérkezett a Lázár-féle T/4049/15. módosító javaslat, aminek lényegi rendelkezése mellett az indokolását is idemásoljuk, a brutalitás és a következetlenség e ritkán látható együttállása ugyanis mindenképpen megéri az eredeti forrás elemzését:
Az ágazatnak az indokolás szerint ’köztudottan’ nagy a haszna, de még így is valószínűtlennek tartjuk, hogy az előterjesztő azt gondolná, hogy egy nyerőgép fenntartásából havi 500.000, illetve 700.000 forintot ki lehetne gazdálkodni. Ennek megfelelően a költségvetési bevételek növelését, mi több, az államadósság csökkentését aligha veheti biztosra majd a Kormány. Ehelyett talán helyesebb egy kérdőjelet rakni az ebből az adónemből amúgy betervezett összeg mellé: nyilvánvalóan tömegesen adják majd vissza az engedélyeket az üzemeltetők és jelentősen nő az adóelkerülés kockázata.
Racionális megfontolásokat feltételezve így abból kell kiindulnunk, hogy a cél nem a bevételnövelés, hanem a tevékenység visszaszorítása, de akár megszüntetése volt. Ezzel a szabályozási iránnyal szemben önmagában nem lenne kifogásunk, bár azt erősen farizeus magatartásnak tartjuk, ha a játékszenvedélye miatt uzsorások kezére jutó személyekre hivatkozva államosítjuk a tőlük kicsalt pénzt. Az emelés tehát szerintünk itt valójában burkolt tilalom – és ebből a konkrét ügyön túlmutató tanulságok vonhatóak le.
Tizenegy hónapja, az Alkotmánybíróság közterheket és költségvetést érintő jogköreinek korlátozásakor a legsúlyosabb következmények azt tartottuk, hogy az adópolitikán keresztül az állam bármilyen gazdaság- vagy társadalompolitikai célját hatékony alkotmányos kontroll nélkül tudja majd megvalósítani. Erre láthatunk most tiszta gyakorlati példát: a játékkaszinón kívül üzemeltetett automaták lényegében azonnali betiltását jó eséllyel megsemmisítené az Alkotmánybíróság, hiszen a jogbiztonság annyit bizonyosan megkíván, hogy egy korábban legálisan folytatott üzlet megszüntetésekor legalább a piacról való távozásra (pl. az automaták eladása) időt kell hagyni. Ehhez képest az ezzel várhatóan azonos hatású kiadóztatás a jogbiztonság vagy a tulajdonjog bármily súlyos sérelme alapján sem támadható.
A nyerőgépeket kevesen tartják védendőnek, így aligha talál széleskörű pozitív társadalmi visszhangra a Magyar Szerencsejáték Szövetség érdekképviseleti tevékenysége, bármennyire is egyértelmű például a szervezet Facebook-oldalán megjelent hozzászólásokból, hogy valóban elfüstöl a semmibe egy sor beruházás, míg az állam például megtartja majd a már befizetett koncessziós díjat.
Jusson azonban eszünkbe, hogy ez a fegyver bárki ellen használható. 35 nap alatt hatékony alkotmánybírósági kontroll nélkül bármit be lehet ma tiltani Magyarországon.
--
És, hogy mit csinálnak ehelyett Szlovákiában? Gondolkoznak. A nyerőgépezés kontrollált visszaszorítása érdekében az eltitkolásra ösztönző azonnali betiltás helyett
a) megtiltják az alkohol árusítását és a dohányzást a nyerőgépes helyeken,
b) háromról tizenöt másodpercre növelik a játékok közötti szünetet, ezzel lehűtve a játékosok hevét és csökkentve a szenvedélybetegség kialakulásának veszélyét,
c) mindezt másfél éves felkészülési idővel.