Amikor a kormányzati szerkezet alapvetően megváltozik, magától értetődő, hogy ehhez a kormány működésének szabályait rögzítő ügyrendet is újra kell alkotni. Az 1994-ben elfogadott ügyrend, számos módosítással ugyan, de az azóta végrehajtott összes kormányszerkezeti átalakítást túlélte. A kormányhatározat régi struktúrája nagy hatással volt a kialakított eljárásra, és gátját jelentette az érdemi újításoknak, elsősorban a kormányzati munka hatékony tervezése, a végrehajtás ellenőrzése terén. Orbán Viktor miniszterelnök kormánya nem vesződött a régi ügyrend módosításával, hanem új ügyrendet alkotott. A Kormány ügyrendjéről szóló 1144/2010. (VII. 7.) Korm. határozat tartalmilag azonban inkább csak az új minisztériumi struktúrára tekintettel készült adaptáció. Az ügyrend egészét hosszan és alaposan elemezni csak a gyakorlat kialakulása után, annak ismeretében lenne értelme, az alábbi írás célja csak annyi, hogy rámutasson az Ügyrend újításaira, ellentmondásaira és egyértelmű hiányosságaira.
1. A Kormány munkájának tervezése
A kormányzati döntéshozatal tervszerűségét az Ügyrend a Kormány az előző kormányokhoz hasonlóan „féléves időtartamra szóló, havi ütemezésű” munkatervével biztosítja. Ez a szegmentált tervezés azt jelenti, hogy a Kormány egy félév elején is mindössze fél éves időtartamra tervezi a tevékenységét, két héttel a félév vége előtt azonban mindössze két hétre előre. Legfeljebb informális papírokon vagy a fejekben létezik az, hogy mit tervez a Kormány tenni egy, kettő vagy három év múlva. A kiegészítő jelleggel létező stratégiák, akcióprogramok a közpolitika egy-egy kisebb szeletét fedik csak le, a kormányprogram pedig túl általános ahhoz, hogy az előkészítés alapjául szolgáljon.
Ésszerű lenne ezért bevezetni a gördülő tervezést, amely legalább tizenkét hónapra szólna, és amelyet a Kormány legalább hathavonta frissítene. Ezzel nem csak azt lehetne elkerülni, hogy a munkaterv elfogadását követő héten egy még addig nem tervezett anyagot kelljen a Kormány ülésére készen szállítania az előterjesztő miniszternek, de módot adna a félévnél hosszabb előkészítést igénylő döntések, valamint a kormányzati cselekvés egymásra épülő lépéseinek tervezésére. A nagyobb jelentőségű kormányzati döntések kétszakaszos előkészítésére vonatkozó ügyrendi szabálynak sincs valós tartalma, ha azt előre nem kell tervezni, és hat hónapon belül mindkét szakasz lezárható.
Számos más problémát is felvet a tervezésre vonatkozó szabályozás. Figyelemre méltó, hogy megszűnt a munkaterv nyilvánossága (bár a Nemzeti Együttműködés programja épp növelni akarta a jogalkotás átláthatóságát), ami ugyan megkíméli a kormányzatot az elmaradásokra vonatkozó újságírói kérdésektől, ez a külső kényszer azonban az egyik legjobb ösztönző volt az előkészítésért felelősök számára. A jogszabály-előkészítésben való társadalmi részvételt és a kiszámítható jogalkotást sem segíti elő, hogy nem ismerhetőek meg előre a félévben előkészíteni, megvitatni, megalkotni kívánt jogszabályok. Új elemként jelenik meg az Ügyrendben az automatikus halasztás lehetősége, amellyel egy hónapos időtartamig az előkészítésért felelős korlátlanul élhet. Ilyen rövid tervezési időszaknál az egy hónapos késések teljesen felboríthatják a kiegyensúlyozott tervezést, ami különösen olyan tervezeteknél problematikus, ahol kiemelt jelentősége van a meghatározott időpontban történő benyújtásnak vagy kihirdetésnek (pl. adójogszabályok esetében az adóév kezdete, végrehajtási rendeletek tekintetében a törvény hatályba lépése). Végezetül fontos megemlíteni azt a szabályt, ami lehetővé teszi, hogy az előterjesztő bármilyen, nem tervezett előterjesztés benyújtását kezdeményezze. E szabály mellől ugyanis mindenképpen hiányzik olyan garanciális rendelkezés, ami biztosítja, hogy a fontos ügyek tervezve legyenek, és ne forduljon az elő, hogy a javaslat el nem fogadásának kockázatától tartva nem is kezdeményezi annak munkatervi szerepeltetését azt az előterjesztő.
2. A döntés-előkészítési eljárás
A döntés-előkészítési eljárás némiképp szintézisét nyújtja a 2006. előtti és utáni megoldásoknak. Szervezetileg merev az elválasztás az előkészítés közigazgatási és politikai szintje között, ugyanakkor az erőteljes központosítás koordinatív és döntési jogköröket telepít a közigazgatási és igazságügyi miniszter stábjára.
Az Ügyrend legnagyobb hiányossága, hogy nem számol a különlegesen fontos, a sürgős, a technikai jellegű, a politikai alternatívákat tartalmazó, és más olyan ügyekkel, ahol a rendes eljárásrend követése idő- és energiapazarlás vagy kockáztatja a közpolitikai cél megvalósulását (a törvényjavaslatokhoz benyújtott módosító indítványokról például nem lehet a Házszabállyal összhangban két napon belül álláspontot adni, ha azt a közigazgatási értekezletnek és a következő heti kormányülésnek is meg kell tárgyalnia). A soronkívüliség intézménye is a céllal ellenkező hatást ér el: ilyen ügyekben a miniszter kezdeményezésére 10 helyett akár 5 munkanapos véleményezési határidő is megállapítható, azonban a levelezés magasabb szintje jelentős időveszteséggel jár (eggyel több aláíró és eggyel több levélbontó mindkét oldalon, ez többnyire két olyan napot jelent, amikor a döntési javaslattal senki nem foglalkozik). Figyelemre méltó, hogy az Ügyrend a kormányülés a mindennapi munkavégzéshez elengedhetetlenül szükséges összefoglalójának elkészítésére három napos határidőt határoz meg. Ez azt jelenti, hogy a döntést előkészítők és végrehajtók közel egy hétig nem kapnak autentikus közlést a Kormány döntéseiről.
Nincs általános szabály arra, hogy a Kormány bizottságai, kabinetjei mikor tárgyalnak meg előterjesztéseket, milyen döntést hozhatnak, és nincs egyetlen konkrét szerv se, amely útitervet lenne köteles adni a különleges eljárást igénylő döntések előkészítéséhez. Az Ügyrend számos ponton bizonytalan tartalmú fogalmakkal operál (pl. „indokolt esetben”), és nem határozza meg a mérlegelésért felelőst.
Az Ügyrend meglepően engedékeny módon lényegében teljes szabadságot ad az egyes minisztériumok szervezeti és működési szabályzatainak a tárcaálláspontot kiadmányozó állami vezető kijelölésére. A miniszter, az államtitkár, a közigazgatási államtitkár és a helyettes államtitkár is aláírhat, ha ezt megengedi neki a tárca SzMSz-e. Az Ügyrend tehát megkerüli az egyeztetési folyamatra vonatkozó fontos elvi döntés meghozatalát, bár a nyár közepén publikált 'ideiglenes SzMSz-ek' kivétel nélkül a közigazgatási államtitkárhoz telepítették a kiadmányozási jogkört. E központosítás – különösen az összevonással létrejött tárcáknál – viszont a működés hatékonysága szempontjából vet fel problémákat, hiszen a szakpolitika kidolgozásáért és képviseletéért felelős államtitkárok, közvetlenül nem tudnak sem előterjesztői, sem meghatározó észrevételezői szerepet betölteni: az előterjesztés vagy észrevétel tartalmára csak javaslatot tehetnek, a közigazgatási államtitkári értekezleten sem ők, sem helyettes államtitkáraik nincsenek jelen, kormányülésen pedig értelemszerűen a miniszter képviseli az előterjesztést. Ez a közvetettség viszont a ’junior miniszter’ államtitkárok esetében óhatatlanul lassabb koordinációt, az érdemi és a formális egyeztetés elválását, illetve az információk torzulását alapozza meg.
Az Ügyrend felismeri annak szükségességét, hogy a kormányzati döntés-előkészítés koordinációjáért való felelősséget erős hatáskörökkel együtt kell telepíteni valahova. A központosítási igényhez azonban nem sikerült olyan hatásköröket rendelni, amelyek valóban alkalmassá teszi a KIM-et a kormányzati döntés-előkészítés hatékony szervezésére. Az előterjesztések egyeztetését megelőző előzetes kontrollját az Ügyrend alapján a KIM egyedül végzi, az Ügyrend azonban semmilyen tartalmi követelményt nem határoz meg a kontroll gyakorlásához. Mivel még csak következtetni sem lehet az előzetes vizsgálat szempontrendszerére, a KIM – ha érdemben kívánja gyakorolni hatáskörét – minden egyes szakpolitikai kérdésben osztozik a szakminiszter felelősségében. Jól mutatja ezt az a tény, hogy az államháztartásért felelős miniszter az Ügyrend szerinti eljárásban először az előkészítési eljárás utolsó szakaszában, a közigazgatási államtitkári értekezleten hozhatja a KIM tudomására, hogy valamely előterjesztés költségvetési feltételei nem teremtethetőek meg.
3. A tartalmi megalapozottság biztosítékai
A Kormány programja kevés tartalmi kritériumot fogalmaz meg a jogalkotás színvonalának emelésére. Jelentős pozitív változásnak egyedül az tekinthető, hogy a véleményezési határidőt nem a véleményezésre bocsátó, hanem az Ügyrend határozza meg, így a korábban fontos ügyekben is előforduló egynapos határidők visszaszorulhatnak. Így természetesen mindkét szabály alapvetően ütközik egyedi ügyekben a szakpolitikusok érdekeivel, ezért kérdéses, hogy a gyakorlatban hogy fognak érvényesülni.
A hatásvizsgálatok jelentőségének növelése irányában az Ügyrend nem tesz előrelépéseket, lényegében az előterjesztőre bízza azt, hogy milyen ügyekben és milyen mélységig kíván hatásvizsgálatokat végezni. Ez nyilvánvalóan nem lesz elég a döntések megalapozottságának érdemi javítására.
