A Kormány benyújtotta a jogalkotásról szóló törvényjavaslatot az Országgyűlésnek. Amit korábban hiányoltunk belőle, az nem került bele, viszont sok minden, ami hajdan létezett, eltűnt. Mennyiben segíti a javaslat az ígéret szerint minden eddiginél hatékonyabb jogalkotást?
A Nemzeti Jogszabálytár kilúgozása
A normaszöveg kapott preambulumot, ami szerint a törvényalkotás egyik célja, hogy „a jog megismerhetőségének feltételei összhangban álljanak a XXI. század adta lehetőségekkel”. E szép deklaráció helyett közelebb vinne a megvalósításhoz, ha a tervezetből nem maradtak volna lényegében teljes egészében a Hatályos Jogszabályok Elektronikus Gyűjteményére, új nevén a Nemzeti Jogszabálytárra vonatkozó szabályok. A közigazgatási egyeztetésre küldött tervezet a hatályos törvényi szabályokhoz hasonlóan még rendelkezett minden központi jogszabály egységes szerkezetű szövegének betűhű közzétételéről, illetve arról, hogy az adatbázisnak milyen szempontok szerint kell kereshetőnek lennie. Itt nem tervről, hanem egy 2006. óta működő állami szolgáltatásról beszélünk, ennek ellenére a benyújtott szövegben (a Kormánynak adott felhatalmazáson túl) érdemben mindössze ennyi maradt:
29. § A Nemzeti Jogszabálytár a kormányzati portálon, elektronikus közszolgáltatásként működő, bárki számára térítésmentesen hozzáférhető, egységes szerkezetű szövegeket tartalmazó elektronikus jogszabálygyűjtemény.
E szövegből viszont csak annyi következik, hogy a kormányzati portálon – a többes szám alkalmazása miatt – a több tízezerből legalább két jogszabály egységes szerkezetű szövegét bárki számára térítésmentesen hozzáférhetővé kell tenni. Arról, hogy a többit közzé kell-e tenni, ha igen, akkor kérhető-e regisztráció vagy térítés, illetve hogy szolgáltat-e keresési funkciókat a honlap, nem maradt rendelkezés. Sajnos a jogszabályok megismerhetőségének XXI. század adta lehetőségeit önmagában az átkeresztelés nem teremti meg, a hozzáférhetőségért meg kezdhetünk aggódni. A bürokráciák történetében ugyanis semmi nem maradt még ki egy jogszabálytervezetből akkor, ha azon nem akart volna változtatni valaki.
Sajnos az indokolás nem igazít el bennünket, ezért – ahogy korábbi posztunkban is – csak feltételezni tudjuk, hogy a törvényi követelmény megszüntetésének az az indoka, hogy a Kormány nem akar bárki számára ingyenesen elérhető, kereshető, és legfőképpen teljes internetes jogszabály-nyilvántartást.
A szabályozási átmenet kérdései
A törvényjavaslat – a hatályos jogalkotási törvényhez képest újdonságként, nagyon helyesen – rendezi a szabályozási átmenetet, azaz megmondja, hogy melyik jogszabályt kell alkalmazni akkor, ha az új jogszabály vagy a jogszabály-módosítás külön átmeneti rendelkezést nem határozott meg.
15. § A jogszabályi rendelkezést – ha jogszabály eltérően nem rendelkezik – a hatálybalépését követően keletkezett tényekre és jogviszonyokra, valamint a még meg nem kezdett eljárási cselekményekre kell alkalmazni. A jogszabályi rendelkezést – ha jogszabály eltérően nem rendelkezik – a hatálya alatt keletkezett tényekre és jogviszonyokra, valamint megkezdett eljárási cselekményekre a jogszabályi rendelkezés hatályvesztését követően is alkalmazni kell.
Az első mondat - a közigazgatási egyeztetésre küldött szöveget átírva, de irányait tekintve továbbra is jól – megválaszolja azt a kérdést, hogy mikortól fejt ki joghatást az új jogszabály. A második a továbbhatás problémáját kezeli, azaz a már hatálytalan norma alkalmazásának főszabályát mondja ki. Viszonylag fontos volna, hogy ez a két mondat jól és logikailag zártan sikerüljön, hisz ezekhez nyújthat majd vissza a gyakorlat akkor, ha a jogszabályalkotó – akár tudatos döntés, akár igénytelenség eredményeként – nem mond ki más átmeneti szabályt. Sajnos azonban az ehhez szükséges szintet viszont még nem érte el a szöveg: mindkét mondat második fordulatai, azaz az eljárási szabályokra vonatkozó szabályok ugyanis nem zárnak. Az első mondat ezen része kétféleképpen érthető: a jogszabályi rendelkezést a még meg nem kezdett eljárási cselekményekre kell alkalmazni, illetve a jogszabályi rendelkezést a hatálybalépését követően még meg nem kezdett eljárási cselekményekre kell alkalmazni. Egyik sem segítene a gyakorlatban, holott csak annyit kellene itt rögzíteni, hogy a hatálybalépéskor még meg nem kezdett (vagyis a hatálybalépést követően megkezdett) eljárási cselekményekről van szó. Formai kukacoskodásnak tűnhet, de akár milliárdok is múlhatnak azon, hogy egy ezen bizonytalanságra alapozó formai érveléssel ne lehessen a szabályozási szándékkal ellentétes bírósági ítéletet elérni.
A visszaható hatály új megfogalmazása
Érdemben változott a szövegnek a kötelezettekre terhes visszaható hatályú jogalkotás tilalmát kimondó rendelkezése. Sok jel mutat arra, hogy ezt az alapelvet a Kormány annyira mélyen amúgy sem érzi magáénak: amellett, hogy az adójog területén a „jóerkölcsbe ütközős” alkotmánymódosítással [az Alkotmány 70/I. § új (2) bekezdése] megpróbálja azt felnyitni, és a sürgős intézkedéseknek (külön-, illetve extraadók, pénzpiaci szabályozás) rendre vannak visszaható hatályú elemei, emellett a tilalom alkotmányi szintű kimondására irányuló ellenzéki javaslatokat az Országgyűlés által jelenleg tárgyalt alkotmánymódosítás során sem támogatják. Pedig hát a XXI. század elején az ex post facto (egyes országokban retroaktív) jogalkotás tilalma azért távolról sem túlmozgásos alkotmánybíróságok által kitalált, az államot feleslegesen gúzsba kötő elmélet, hanem többnyire a jogállami működés egyik fundamentuma. Ha a magyar alkotmány is rögzítene ilyen tilalmat (és azt nem csak a jogállamiság követelményéből vezethetné le az Alkotmánybíróság), akkor olyan demokráciák mellé zárkózhatnánk fel, mint Irán (169. cikk), Oroszország (54. és 57. cikk, utóbbi ráadásul kifejezetten az adóztatásra) és a Fülöp-szigetek (III. fejezet 22. cikk). A kormányzati gyakorlat fényében persze minimalista megközelítésből az is eredmény, hogy a jogalkotási törvényjavaslat elődjéhez hasonlóan legalább tartalmazza a szabályt (ami úgyis az Alkotmányból következik, tehát némi üzenetértékkel elhagyható lenne), mi mégis kritizálnánk a benyújtott törvényjavaslatot.
2. § (2) Jogszabály a hatálybalépését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, kötelezettséget nem tehet terhesebbé, valamint nem vonhat el vagy korlátozhat jogot, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé.
7. § (1) A jogszabályban meg kell határozni a hatálybalépésének napját, amely a jogszabály kihirdetését követő valamely nap lehet.
(2) Ha a szabályozás célja másként nem érhető el, a jogszabály hatálybalépésének napja a kihirdetés napja is lehet, ebben az esetben a hatálybalépés időpontját órában kell meghatározni, mely nem előzheti meg a kihirdetés időpontját.
A honlapra feltett tervezethez képest annyi az újítás, hogy a tilalom nem a kihirdetést, hanem a hatálybalépést megelőző időre vonatkozik. Ez a tervezeten belüli koherencia szempontjából még logikus is lehet, hiszen a hatálybalépés a fenti szabályok alapján mindig későbbi nap, rosszabb esetben ugyanazon a napon későbbi időpont, azaz – ha megtartják – nem lenne több „kihirdetés napján”, illetve a „kihirdetéssel egyidejűleg” történő hatálybaléptetés. Csakhogy az alkotmányossági követelmény (csak úgy mint más jogrendszerekben az ex post facto jogalkotás tilalma) ezt követően is a kihirdetéshez fog kötődni, ami bizonyosan zavart okoz, de legalábbis magyarázatot igényel a jogszabály-előkészítők körében, így a kettőség bizonyosan rontja a tilalom egyértelműségét. A védelem kiterjesztése ugyanakkor nem bír gyakorlati jelentőséggel, hiszen a kellő felkészülési idő követelménye miatt a kihirdetés és a hatálybalépés közötti idő meghatározásában sem szabad a jogalkotó, így azonnali hatállyal amúgy sem lehetne alkotmányosan kötelezettségeket súlyosítani. Gyakorlati jelentősége a szabálynak éppen abban az esetkörben lenne, amikor a jogalkotó hosszabb felkészülési időt ad. Ma nincs például akadálya annak, hogy egy egyéves időközzel hatályba lépő új kódex vele egyszerre hatályba lépő átmeneti rendelkezései a kihirdetéskor fennálló jogviszonyokat érintő átmeneti rendelkezést állapítsanak meg; ezt – bár alkotmányos tartalommal is megtehető – a törvény tiltaná, ám önmagában azzal, hogy az átmeneti rendelkezést formailag korábban léptetik hatályba, a probléma megoldható lenne. Gyakorlati hatást ezért a hatálybalépéshez képest mért visszaható hatály legfeljebb annyiban várhatunk, hogy az kikényszeríti egyes rendelkezések korábbi hatálybaléptetését.
Összességében elmondható, hogy a szöveg megformáltsága az átdolgozás folytán érezhetően javult ugyan, de tervezet három fontos ponton a hátrányára változott. Ezekkel az új törvény nemcsak, hogy nem hoz a minőséget szolgáló új elemeket a jogalkotási eljárásba, hanem kifejezetten visszafelé lép a meghirdetett célokhoz képest. Kíváncsiak vagyunk, milyen törvény lesz ebből.
